Der SIEC-Test und die Medienkonzentration

Eben hat die WEKO zwei Zusammenschlüsse im Mediensektor freigegeben, nämlich die Zusammenschlüsse AZ Medien/NZZ und Tamedia/Goldbach.

Dabei weist die WEKO darauf hin, dass es zwar durchaus Anhaltspunkte für die Begründung oder Verstärkung von marktbeherrschenden Stellungen gegeben hätte, aber eine Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs sei nicht zu erwarten. „Damit sind die hohen vom Gesetzgeber und der Rechtsprechung angesetzten Hürden (Möglichkeit der Beseitigung des Wettbewerbs) für eine Intervention der WEKO nicht gegeben.

Die WEKO spricht sich bekanntlich für die Einführung des so genannten SIEC-Tests in der Zusammenschlusskontrolle aus. Der SIEC-Test würde die heute hohen Hürden für eine Intervention der WEKO senken. Es bräuchte dann weder die Möglichkeit zur Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs noch die Begründung oder Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung nachgewiesen zu werden. Für einen Eingriff genügen würde bereits der Nachweis einer erheblichen Behinderung des Wettbewerbs.

Zum einen wären Kontroversen über den Begriff „erheblich“ nach Einführung des SIEC-Tests geradezu vorprogrammiert, nachdem dieser Begriff bereits im Rahmen der Bestimmungen zu den Wettbewerbsabreden für jahrelange Diskussionen gesorgt hat. Zum andern fragt sich, ob die heute bestehenden hohen Interventionshürden nicht doch bessere Resultate als der SIEC-Test liefern. Zwar mag der SIEC-Test aus theoretischer Warte richtig sein. Was aber theoretisch richtig ist, wird in der Praxis nicht zwingend auch richtig umgesetzt werden.

Vielleicht bieten die eben entschiedenen Medienzusammenschlüsse etwas Anschauungsmaterial. Dem Presserohstoff lässt sich entnehmen, dass die WEKO den Zusammenschluss AZ Medien/NZZ eventuell untersagt, zumindest aber nur mit Bedingungen und Auflagen zugelassen hätte, hätte sie bereits heute den SIEC-Test anwenden können. Klar ist indessen auch, dass die Medienlandschaft in einer Phase grosser Umwälzungen steckt. Gerade die Printmedien sehen sich vor grössten Herausforderungen und Konsolidierungszwängen. Ein teilweise veröffentlichtes Parteigutachten lässt zudem Zweifel an den von der WEKO geäusserten wettbewerbsrechtlichen Bedenken gegen den Zusammenschluss aufkommen. Wären angesichts dieser Sachlage Eingriffe der WEKO in gegebenenfalls über hundert, teilweise (Mikro)Märkte wie den Zeitschriften-Werbemarkt im Bereich Gebäudetechnik tatsächlich zu rechtfertigen?

Der SIEC-Test senkt die Interventionsschwelle und erhöht damit die Gefahr ungerechtfertigter Eingriffe. Mit dem aktuellen Test besteht dagegen das Risiko, dass eigentlich notwendige Eingriffe unterbleiben. Ein Nachweis, dass der aktuelle Test tatsächlich zu Fehlentwicklungen geführt hätte, fehlt allerdings nach wie vor. Warum also zu einem Test wechseln, dessen Risiken bereits gut erkennbar sind?

 

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The EU’s Google Android antitrust decision falls prey to the nirvana fallacy — Truth on the Market

Today the European Commission launched its latest salvo against Google, issuing a decision in its three-year antitrust investigation into the company’s agreements for distribution of the Android mobile operating system. The massive fine levied by the Commission will dominate the headlines, but the underlying legal theory and proposed remedies are just as notable — and […]

über The EU’s Google Android antitrust decision falls prey to the nirvana fallacy — Truth on the Market

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von | 20/07/2018 · 11:15

Zur Untersuchung gegen AMAG

Bekanntmachung AMAG der WEKO

Auszug aus der SDA-Meldung (aus BaZ vom 18. Juli 2018): „Die Amag selber ist sich keines Vergehens bewusst: Die Autoimporteurin habe bis heute keine konkreten Anhaltspunkte zu einem möglichen Verstoss, erklärte die Amag in einer Stellungnahme. «Es gab kein Kartell», sagte Amag-Direktionsmitglied Oliviero Milani, der für den Tessiner Markt zuständig ist. «Wenn wir in einem so umkämpften Markt die Preise aufblasen würden, würden wir schnell von der Konkurrenz überholt. Wir sehen einem Abschluss der Untersuchung mit Gelassenheit entgegen.»

Wie diverse Beiträge in diesem Blog zeigen (vgl. z.B. nur den letzten Beitrag von Daniel Emch),  gibt es für diese Gelassenheit keinen Grund. Falls der AMAG nachgewiesen werden kann, dass sie die Preise ihrer Vertragshändler koordiniert hat, wird sie nach der aktuell geltenden Praxis verurteilt und gebüsst – und zwar absolut unabhängig davon, ob sie „von der Konkurrenz überholt“ werden könnte oder auch nicht. Die aktuelle schweizerische Wettbewerbspolitik befasst sich nicht mehr mit der Frage der Wirkung einer Preisabrede.

Dabei wäre die Ökonomik in der Sache ebenso klar wie unbestritten: Preisbindungen zwischen Hersteller und Händlern in Bezug auf eine Marke (oder im Fall von AMAG: in Bezug auf die AMAG- bzw. VW-Marken) – intrabrand-Preisbindungen – sind in aller Regel prokompetitiv oder zumindest unschädlich, wenn wirksamer Wettbewerb dieser Marke (oder dieser Marken) zu den Marken anderer Hersteller – interbrand-Wettbewerb –  besteht.

Wir betreiben also aktuell eine Wettbewerbspolitik, die ihren eigentlichen Untersuchungsgegenstand, den wirksamen Wettbewerb, ausblendet. Aber vielleicht stellt ja AMAG eine Chance dar, diesen Fehler zu korrigieren.

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Das Konzept der grundsätzlichen Erheblichkeit gemäss Gaba-Urteil des Bundesgerichts

1. Einleitung

Gestern durfte ich an einer Veranstaltung der Fachgruppe Wettbewerbsrecht des BAV eine Präsentation zur Frage halten, wie Art. 5 KG nach dem Gaba-Urteil (143 II 297) ausgelegt werden könnte. Dieser Post fasst meine Ausführungen zusammen.

Dreh- und Angelpunkt war die Frage, wie mit der „grundsätzlichen Erheblichkeit“ umgegangen werden soll. Gemäss dem Gaba-Entscheid soll in Vermutungsfällen die Erheblichkeit grundsätzlich als gegeben erachtet werden. Eine Erheblichkeitsprüfung anhand quantitativer Elemente soll bei Abreden gemäss Art. 5 Abs. 3 und 4 KG nicht erforderlich sein.

Nachfolgend wird zunächst dargestellt, aus welchen Gründen dieses Auslegungsergebnis nicht dem Willen des Gesetzgebers entspricht (vgl. nachfolgend Ziff. 2). Da dieses Urteil aber nun einmal vorliegt und und in späteren Entscheiden bestätigt worden ist (BMW, Baubeschläge), darf nicht mit einer baldigen Praxisänderung gerechnet werden. Entsprechend stellt sich die Frage, wie das Konzept der grundsätzlichen Erheblichkeit gemäss Gaba-Entscheid angewendet werden soll. Hierzu werden Vorschläge gemacht (vgl. nachfolgend Ziff. 3).

 

2. Das Konzept der grundsätzlichen Erheblichkeit überspannt den Willen des Gesetzgebers

Mit dem Kartellgesetz 95 wollte das Parlament eine Missbrauchsgesetztgebung erlassen. Interventionen sollten nur dann erfolgen, wenn eine Verhaltensweise erhebliche Auswirkungen auf den wirksamen Wettbewerb hat. Aus der Botschaft 1994 kommt diese Intention sehr klar zum Ausdruck (Botschaft 1994, BBl 1995 I 554 f.):

Massgebend ist, ob die Auswirkungen einer Wettbewerbsbeschränkung volkswirtschaftlich oder sozial schädlich sind. Nur wenn die Schädlichkeit im Einzelfall festgestellt wurde, ist die Wettbewerbsbeschränkung unzulässig.“

Die Botschaft hat weiter auf den Erheblichkeitsbegriff des Kartellgesetzes 1985 verwiesen (Botschaft 1994, BBl 1995 I 554 f.:

„Da bereits das geltende Kartellgesetz [i.e. KG85] die Erheblichkeit als Voraussetzung für die Anwendbarkeit der materiellen Kartellbestimmung nennt, kann auf die entsprechende Praxis verwiesen werden, in welcher versucht wird, dem Begriff der Erheblichkeit Kontur zu verleihen.“

Gemäss der damaligen Rechtsprechung war eine Behinderung „erheblich“, wenn sie eine gewisse Intensität aufwies und von den Betroffenen als solche empfunden wurde (BGE 112 II 268).

Weiter wurde in der Botschaft ausgeführt, dass für den Fall dass eine Vermutung widerlegt werden kann, die Wettbewerbsabrede daraufhin zu überprüfen sei, ob sie eine erhebliche Wettbewerbsbeeinträchtigung verursache (Botschaft 1994, BBl 1995 I 565 f.).

Die Botschaft führt hierzu zwar aus, dass dies in der Regel der Fall sein dürfte. Eine Überprüfung der Auswirkungen muss aber dennoch in jedem Einzelfall stattfinden. Eine Erheblichkeitsfiktion ist von der Botschaft 94 bzw. vom Kartellgesetz 95 gerade nicht vorgesehen.

Das Bundesgericht hat im Fall Sammelrevers folgerichtig ausgeführt, dass nach Widerlegung der Vermutung eine erhebliche Wettbewerbsbeeinträchtigung vorliege, sofern die Abrede Güter mit einem wesentlichen Marktanteil betreffe (BGE 129 II 18 E 5.2.2 – Sammelrevers).

Das Gaba-Urteil weicht nun im Sinne einer Praxisänderung vom Urteil im Bücherfall ab. Im Gaba-Urteil wird dieser Widerspruch zum früheren Entscheid bzw. die durchgeführte Praxisänderung nicht offengelegt.

In der Botschaft 1994 wird weiter ausgeführt, dass sich die Wettbewerbstheorie einig sei, dass bestimmte Vertikalabreden (z.B. Preisbindungen der zweiten Hand) den Wettbewerb nur dann wirklich beeinträchtigen, wenn sie von einem oder mehreren Unternehmen mit gesteigerter Marktmacht ausgehen (Botschaft 1994, BBl 1995 I 508).

An der Konzeption des Erheblichkeitsbegriffes wurde mit der KG-Revision 2003 nichts geändert.

Weder in der Botschaft noch in den parlamentarischen Beratungen findet sich ein Hinweis, wonach das Erheblichkeitskriterium in Vermutungsfällen gänzlich aufgehoben werden sollte.

Sicherlich müssen die parlamentarischen Beratungen zur Auslegung von Art. 5 Abs. 4 KG herangezogen werden. Art. 5 Abs. 4 KG ist erst in den  Beratungen in die Vorlage reingerutscht.

Die Beratungen im Ständerat und im Nationalrat sind kurz und knapp. Der zitierte Bundesgerichtsentscheid zum Sammelrevers lag damals vor. In keiner Wortmeldung kann ich Anhaltspunkte dafür finden, dass eine Praxisänderung bei den Horizontalabreden beabsichtigt worden war. Es gibt auch keine Aussage, wonach in Vertikalfällen auf das Kriterium der Erheblichkeit verzichtet werden sollte.

Vielmehr führt die Botschaft aus dem Jahre 2001 explizit aus, dass harte Abreden nicht direkt sanktioniert werden können, wenn sie den wirksamen Wettbewerb weder beseitigen noch erheblich beeinträchtigen (Botschaft 2001, BBl 2001, 2022 ff., S. 2037):

«Vom Anwendungsbereich der direkten Sanktionen ausgenommen sind demnach nach Artikel 5 Absatz 1 unzulässige Verhaltensweisen, welche keine Preis-, Mengen- oder Gebietsabreden zum Gegenstand haben. Ebenso wenig können Preis-, Mengen- und Gebietsabreden direkt sanktioniert werden, die den wirksamen Wettbewerb weder beseitigen noch erheblich beeinträchtigen beziehungsweise die durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt sind

Daraus folgt doch gerade, dass es die Konstellation, bei welcher eine Abrede einen Vermutungstatbestand zwar erfüllt, aber nicht erheblich ist, geben muss. Diese Konstellation scheint das Bundesgericht mit seinem Konzept der grundsätzlichen Erheblichkeit zu negieren.

Entsprechend ist m.E. auch post-Gaba zu fordern, dass auch künftig nach Wiederlegung der Vermutung eine Erheblichkeitsprüfung zu erfolgen hat.

 

3. Vorschläge für die künftige Auslegung von Art. 5 KG

Disclaimer: Meine Vorschläge sind teilweise  liberaler als die rigid ausgefallene Urteilsbegründung des Bundesgerichts. In der Beratungspraxis sollte von Abreden gemäss Art. 5 III und IV abgeraten werden. Eine Ausnahme würde ich nur dann machen, wenn offenkundige und beweisbare Effizienzvorteile vorliegen.

Wer an der mündlichen Urteilsberatung zum Gaba-Entscheid dabei war, wird sich daran erinnern können, dass die Bundesrichter auch in Vermutungsfällen eine Bagatellschwelle anerkannt haben. Die Absprache zwischen zwei Schreinern (oder waren es Bäcker?) sollte im Sinne einer Bagatelle noch zulässig sein bzw. nicht aufgegriffen werden. Diese Bagatellschwelle findet man in der schriftlichen Urteilsbegründung zum Gaba Urteil nicht mehr. Trotzdem sollte m.E. auch künftig bei sehr geringen Marktanteilen keine Erheblichkeit angenommen werden. Kleine und unbedeutende Unternehmen sollen sich nicht mit den schwierigen Abgrenzungsfragen von Art. 5 KG auseinandersetzen müssen. Sie haben weder die personellen noch die finanziellen Ressourcen dazu.

Weiter wird die Bedeutung der sauberen Auslegung von Art. 4 Abs. 1 KG zunehmen. Vor Gaba hat die Frage, ob eine Abrede eine Wettbewerbsbeschränkung bezweckt oder bewirkt, keine Rolle gespielt. Praxisgemäss musste ohnehin eine Erheblichkeitsprüfung durchgeführt werden. Da Wirkungen nachgewiesen werden mussten, war die Kategorie der bezweckten Wettbewerbsbeschränkung irrelevant. Neu muss Art. 4 Abs. 1 KG sorgfältiger angewendet werden. Bei der Prüfung muss die EU-Rechtsprechung herangezogen werden. Von Bedeutung ist die neuere Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Carte Bancaire). Danach müssen die wirtschaftlichen und rechtlichen Zusammenhänge und Ziele der Parteien berücksichtigt werden. Gemäss dieser Rechtsprechung sind bspw. nicht alle Preisabreden bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen. Bei solchen Abreden sollte das Konzept der grundsätzlichen Erheblichkeit nicht zur Anwendung gelangen.

Nicht umgesetzte Abreden. Eine Klausel in einem Vertrag, welche nicht umgesetzt wird, hat keine Auswirkungen. In der Praxis kommt es oft vor, dass die Unternehmen gar nicht wissen, was in ihren Verträgen steht. Klauseln, welche formal gegen Art. 5 Abs. 4 KG verstossen, können aus einem Vertragsmuster des Anwalts stammen, ohne dass die Unternehmen die entsprechende Klausel willentlich vereinbart haben. Aus Gründen reiner Logik können solche Vertragsklauseln, wenn sie nicht eingehalten werden, auch nicht erheblich sein. Toter Buchstabe in einem Vertrag kann sich auch nicht in sozialer Hinsicht schädlich auswirken. Mangels Auswirkungen liegt keine Erheblichkeit vor.

Aus diesen Überlegungen folgt, dass auch künftig in jedem Fall die Erheblichkeit geprüft werden muss. Bei der Erheblichkeit handelt es sich um ein ganz normales Tatbestandskriterium. Es handelt sich nicht um ein blosses Aufgreifkriterium, welches von der WEKO willkürlich gehandhabt werden darf. Nicht nur die Behörde, sondern auch die Unternehmen können sich im Verwaltungsverfahren auf die fehlende Erheblichkeit berufen. Im Zivilverfahren wäre ein reines Aufgreifkriterium nicht operationalisierbar. Ein Zivilgericht kann sich nicht auf das Opportunitätsprinzip berufen. Vielmehr trägt die Partei, welche eine erhebliche Abrede behauptet, die Beweislast für die Erheblichkeit, nachdem die Vermutung der Wettbewerbsbeseitigung widerlegt worden ist.

Die Vermutungstatbestände sollten zurückhaltend ausgelegt werden. Nicht alles, was bspw. einen entfernten Bezug zum Wettbewerbsparameter Preis hat, erfüllt den Vermutungstatbestand von Art. 5 Abs. 3 lit. a. KG. Erst wenn eine Abrede über eine Preiskomponente auch zu einer „Preisfestsetzung“ führt, liegt eine Preisabrede im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. a KG vor. Die Erheblichkeitshürde war bislang ein Korrektiv zur weiten Auslegung der Vermutungstatbestände. Da dieses Korrektiv nun weitgehend weggefallen ist, hat das Postulat zur Zurückhaltung an Bedeutung gewonnen.

Bei der Effizienzrechtfertigung muss sodann ein fairer Ansatz verfolgt werden. Eine zirkuläre Begründung, wonach Hardcore-Abreden nur gerade in absoluten Ausnahmefällen zu rechtfertigen seien, ist abzulehnen.

Sowohl die WEKO als auch die Gerichte sollten sich zum Grundsatz bekennen, dass was in der EU erlaubt ist, auch in der Schweiz erlaubt sein muss.  Als es um die Einführung des Teilkartellverbotes bei der letzten, gescheiterten KG-Revision ging, hat der Bundesrat den Erlass einer Verordnung im Sinne von Art. 6 KG in Aussicht gestellt. Damit sollte die von gewissen Parlamentariern befürchtete Härte des Teilkartellverbots mit Rechtfertigungsmöglichkeit relativiert werden. Ich würde es begrüssen, wenn sich das SECO erneut Gedanken über dieses Instrument machen würde. Mangels Präzedenzfälle aus der Schweiz orientieren sich die Unternehmen nämlich an den EU-Gruppenfreistellungsverordnungen und den entsprechenden Guidelines. Es fehlt aber die erforderliche Rechtssicherheit, dass ein solches Vorgehen vom Bundesgericht geschützt würde. Die Ausführungen im Gaba-Urteil zur Nichtanwendbarkeit der Technologietransfer-GVO (143 II 297, E. 6.4.1) lassen nicht auf eine entsprechende Grundhaltung des Bundesgerichts schliessen. In diesem Zusammenhang könnte eine Verordnung des Bundesrates die erforderliche Rechtssicherheit schaffen. Rechtssicherheit ist für die Unternehmen absolut zentral.

 

 

 

 

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Noch mehr zur Erheblichkeit

Das Gaba-Urteil des Bundesgerichts wird nach wie vor rege diskutiert. Birkhäuser und Reinert haben sich dazu eben sehr kritisch und Heinemann (ZSR I 2018, S. 103ff.) zustimmend geäussert.

An diesem Urteil mag sicher viel zu kritisieren sein. Die Bedeutung des Urteils für die Unternehmen scheint mir indes klar: Wettbewerbsabreden, welche von Artikel 5 Abs. 3 oder 4 KG erfasst werden (könnten), sind zu vermeiden, ausser es gäbe eine Erklärung für eine solche Abrede, welche das Gute und für die Allgemeinheit Nützliche aufzeigt und jedermann sogleich einleuchtet.

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Eingeordnet unter Erheblichkeit, Revision

Veranstaltung der Fachgruppe Wettbewerbsrecht

Donnerstag, 26. April 2018 in Bern

Gegenstand der Diskussion sind Fragen zur Umsetzung und zu den Folgen des Gaba-Urteils (BGE 143 II 297), Herausforderungen im Kartellverfahrensrecht sowie ein Ausblick auf mögliche Reformen des Kartellgesetzes

 

Mitgliedschaft im BAV ist für die Teilnahme nicht erforderlich.

Programm und Anmeldung

 

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